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ロシア連邦を構成する共和国は「国家」だが「主権」はもたない（２０００年６月７日判決ほか）

　ロシアは、８９の構成主体からなる連邦である。８９のうち、人口規模で最大のモスクワ市が９００万人近くを数えるのに対して、最小のエヴェンキ自治管区は２万人にすぎない。しかし、９３年憲法によれば、それらは「同権」であるとされている（５条１、４項）。この同権性は、例えば、連邦議会の上院である連邦会議が、人口規模を問わず各連邦構成主体から２人ずつの代表によって構成される点に現われている（９５条２項）。連邦の管轄および連邦と連邦構成主体との共同管轄事項にかんする連邦の権限の及ばない分野では、連邦構成主体が「全国家権力」を有している（７３条）。

　問題を複雑にしているのは、人口規模に示されるような巨大な格差と同権性とのあいだのズレだけではない。８９の連邦構成主体には、共和国、地方、州、市、自治州、自治管区という異なる単位名が与えられている。そのうち、２０ある共和国は――自治州・自治管区と同様にそれぞれの非ロシア系「基幹民族」の名を冠するという特徴をもつものの、人口規模の点では地方や州と比べて抜きん出ているわけではないにもかかわらず―― 「国家」であるとされ、独自の「憲法」をもっている（５条２項。これに照応する他の構成主体の文書は、「憲章」と呼ばれる）。しかし、このような共和国も、国家の一般的属性のひとつである「主権」を有するとはされておらず、この点では他の構成主体と同様である。憲法が「主権」について語っているのはロシア連邦の主権についてのみであり、それがロシア連邦の全領土に及ぶとされている（４条１項）。

　ソ連邦の構造は、このようなロシア連邦の構造とは異なっていた。ソ連邦は、１９２２年に、ロシア・ウクライナ・ベラルシア・ザカフカース（グルジア・アルメニア・アゼルバイジャンの連邦）という４つの主権国家の条約によって結成されたものである。このような成り立ちを反映して、７７年のソ連邦憲法は、その後１５となった構成共和国からなるソ連邦が「自由な民族自決および同権のソビエト社会主義諸共和国の自由意思による結合の結果として」形成されたものであると述べ、構成共和国を「主権的」ソビエト社会主義国家と呼んだだけではなく、それらはソ連邦からの「自由な脱退の権利」を留保すると謳っていた。最大のロシアと最小のエストニアとの人口規模は１００倍近くにまで及んでいたように、ここでも規模の格差は著しかったが、条約にもとづいて結合した構成共和国の同権性という “形式” は貫かれていた。ソ連邦の「連邦」が、ロシア連邦のようにフェデラーツィア（Federation）ではなく、ソユース（Union）であったことは、このようなソビエト連邦制の理念と結びついていたのである。

　もちろん、現実には、１５の共和国の中でのロシアの地位は圧倒的なものであったし、何よりも、ソ連邦全体の指導的政治勢力であったソ連邦共産党が、各国共産党のソユースではなく、単一の中央集権的機構であったことが、「自由な脱退権」を含むソビエト連邦制の理念を有名無実化していた。だからこそ、ペレストロイカ期になって、一連の連邦構成共和国が相次いで「国家主権」を宣言するに至ったのである。国家主権宣言は――バルト３国などのように、これまでソ連邦への「加盟」とされてきたものの実質は「併合」であったとして「独立の回復」をめざした共和国の場合とは異なり――各共和国の主権性を再確認したうえで、それらが改めて連邦に権限を委譲するという形をとって連邦を再構築しようとする試みと結びついていた。９０年秋から９１年夏にかけて、ゴルバチョフの率いる連邦とエリツィンの率いるロシアを含む諸共和国とのあいだで進められた連邦条約締結の動きがそれである。再構築された連邦は、「ソビエト社会主義共和国連邦」ではもはやなく、「ソビエト主権共和国連邦」と呼ばれることになっていた。このような連邦条約の調印前夜に、それを阻止するために企てられたのが９１年８月のクーデタであった。クーデタは失敗に終ったが、それとともに、「主権諸国家の連邦」というきわどいバランスの上に立った構築物を困難な妥協をつうじて作り出そうとする試みそのものが挫折に追い込まれた。この年の暮れに、ソ連邦がその歴史の幕を閉じるに至ったことは周知のとおりである。

　問題の発端は、ソ連邦の構成共和国がいっせいに国家主権宣言や独立回復宣言を行って自己主張するのと軌を一にして、それまで地方や州と同格の行政単位にすぎないとされてきたロシア内部の自治共和国もまた主権宣言を行い、それぞれ「共和国」を名のり始めたことにあった。さらに、地方や州の一部とされてきた自治州も（ユダヤ自治州を除いて）主権宣言を行い、地方・州から離脱した。ソ連邦が消滅し、いまや独立国家となったロシアにとって、このような自己主張に応えつつも、ソ連邦の轍を踏むことなく国家としての一体性をどう保つかが、深刻な課題となったのである。

　その第一歩は、９２年３月に締結された連邦条約であった。この連邦（フェデラーツィア）条約は、ソ連邦において試みられた単一の連邦（ソユース）条約とは異なり、共和国、自治州・自治管区、地方・州・モスクワ市・サンクト-ペテルブルグ市の３グループのそれぞれとロシア連邦とのあいだの管轄と権限の区分についての３つの条約という形をとっており、そのさい、共和国についてだけは「主権的」共和国という特徴づけが与えられていたのである。このことは、これまで同格と見なされてきた共和国と地方や州のあいだから共和国が一歩抜け出したことを含意していたため、いくつかの地域において、地方・州が「共和国」を名のることによって、自らを格上げしようとする動きを誘発した。

　共和国と地方・州とのこのような競争を伴なった全体としての遠心化傾向は、新しい憲法によって確認されるべき新生ロシア連邦のコンセプトをめぐる対立となって現われた。一方の考え方は、ロシア連邦を、ソ連邦と同様に、主権的主体が条約をつうじて結成するものとして位置づけようとした。それによれば、新憲法は、連邦条約の土台の上に書かれるべきものであった。これに対して、もうひとつの考え方によれば、ロシア連邦は、新憲法によって言わば創設されるのであり、連邦構成主体は、はじめから一体性をもった連邦の一部をなすものとして再スタートすることになる。連邦中央における立法権力（人民代議員大会・最高会議）と執行権力（大統領）との対立が流血の決着を見たのを受けて９３年１２月に制定された新憲法は、連邦と連邦構成主体との関係についても、後者の考え方に沿った解決を与えることになる。先に見たように、共和国に「国家」という名称を認めつつも「主権」性についてはもはや語らないことによってその地位を改めて引下げたうえで、それと同じレベルでの連邦構成主体の「同権」を確認したのである。同憲法の付則は、連邦条約の規定が憲法の規定に適合しない場合は憲法の規定が適用されると明記し、連邦条約と憲法との関係に後者の優位という解決が与えられたことを確認している。連邦からの脱退権についての規定は、９３年憲法にはもちろん、連邦条約にも存在しない。

　しかし――強烈な独立志向を孕んだチェチェン共和国の問題を別にしても――憲法の制定によってロシア連邦の構成原理についてのコンセンサスがただちに成立したわけではなかった。

　西シベリア南部のアルタイ共和国は、その共和国としての起源を、９０年１２月にゴルノ-アルタイ州ソビエトによって採択された「ゴルノ-アルタイ自治ソビエト社会主義共和国国家主権宣言」に発している。「州」が自らを「自治共和国」に格上げし、その「国家主権」を宣言したのである。その後、「共和国」として連邦構成主体の列に連なることになる。

　さて、９７年６月に制定されたアルタイ共和国憲法は、同共和国の国家性が存在することの自然で、不可欠かつ適法的な条件としての「主権」が共和国の憲法体制の基本原則とのひとつであること、共和国の主権の担い手かつ国家権力の唯一の源泉は、その多民族的人民であること、共和国憲法は共和国の全領域において最高の法律的効力をもつこと、共和国の地位は、ロシア連邦とアルタイ共和国との相互の同意によってのみ変更されうることを謳った。このような立場は、単なる象徴的な意味をもつにとどまるものではない。憲法はさらに、土地、地下資源、森林、植物界、動物界その他の天然資源は共和国の財産（所有）であり、その人民の国民的富であって、その生活と活動の基礎として利用され、保護されること、共和国においては放射性廃棄物その他の有害物質の保管は許されないこと、などを定めたのである。

　これに対して、アルタイ共和国の首長である首相が、これらの規定を連邦憲法違反と判断し、憲法裁判所に提訴した。首相の主張によれば、天然資源を共和国の財産（所有）とする規定は、天然資源の国家的所有のみを認め、他の所有形態を禁ずるものであって、土地に対する私的所有を認めている連邦憲法９条２項と３６条、国家的所有の区分や天然資源の占有・使用・処分の問題を連邦と連邦構成主体の共同管轄としている７２条１項に反するというのであるから、自国の憲法に対する首相の異議申立ての直接の動機は、土地をはじめとする天然資源についての政府の政策を縛るものと見られた規定を取り除こうとするところにあった可能性がある。しかし、問題の焦点は、天然資源についての上記のような立場の源にある｢主権｣の主張にほかならない。

　共和国の地位について憲法裁判所は、タタルスタン共和国についての９２年３月の判決において、すでに判断を与えている。

　タタルスタンは、９０年８月３０日に国家主権宣言を行ったが、特徴的なのは、他の同様な主権宣言とは異なり、そこにはタタルスタンがロシア連邦を構成する共和国であるという言明が含まれていなかったことである。このことは偶然ではなく、９１年４月１８日の憲法改正によって、同共和国がロシア連邦の一員であり、ロシアの法律がタタルスタンの法律に優越するという規定が削除されたのである。そのうえで、同国の最高会議は９２年２月２１日、「あなたは、タタルスタン共和国が、ロシア連邦およびその他の諸共和国、諸国家との自らの関係を同権の条約の上に打ちたてる主権国家であり、国際法の主体であることに同意するか？」という設問のレフェレンダムを３月２１日に行なうことを決定した。これに対して、ロシア連邦最高会議などの申立てを受けた憲法裁判所は、３月１３日の判決において、タタルスタンがロシア連邦を構成する共和国ではないという前提に立ち、またロシア連邦の構成員としてのタタルスタンの地位を一方的に変更することと結びついた一連の規定を違憲と認めた。

　しかし憲法裁判所は、タタルスタンがロシア連邦の構成員であるとして、それが「主権」をもつことがありうるのかどうかについては、判断を留保している。当時は、連邦条約がまさに締結されようとする時期にあたり、ロシア連邦の構造とその中での共和国の地位を確定するプロセスはなお進行途上にあったからである。タタルスタンの方はと言えば、３月２１日のレフェレンダムを違憲とする憲法裁判所の判決にもかかわらず、設問が多義的であるがゆえに違憲という判決に応える形で、レフェレンダムの対象は国家主権宣言の確認であり、ロシア連邦からの分離という問題は対象ではないと説明したうえで、当初の設問のままこれを強行した。３月３１日に調印された連邦条約に（チェチェン=イングーシ共和国とともに）加わることを拒否したタタルスタンは、連邦憲法の制定をへた９４年２月１５日に、ロシア連邦とのあいだで管轄区分と権限の相互委任についての条約を結んだ。

　さて、アルタイ共和国憲法について憲法裁判所は、２０００年６月７日の判決において、次のような判断を示した。

　ロシア連邦憲法によれば、ロシア連邦における主権の担い手かつ権力の唯一の源泉はその多民族的人民であり（３条１項）、他の主権の担い手と権力の源泉は、共和国を含め、いかなるものであれ認められていない。そこでは、主権的権力が２つのレベルで存在するという関係は、たとえそのうちのひとつが制限された主権であったとしても、排除されている。連邦や共和国の地位は、条約をつうずる共和国の意思表示にではなく、権力の唯一の源泉である多民族的なロシア人民の（憲法制定という）意思表示にもとづいている。言いかえれば、ロシア連邦の主権は、あれこれの共和国によって宣言された主権から派生するものとして構成することはできず、はじめから全体としてのロシア連邦に帰属しているのである。もし共和国の主権が認められるとすれば、（地方・州などは主権をもたない以上）すべての連邦構成主体は同権であるという原則に反することになる。憲法５条２項が「共和国（国家）」という表現を用いているのは――９２年３月の連邦条約とは異なって――それらの国家主権の承認を意味するものではなく、歴史的・民族的等々の性格をもつそれらの憲法的地位の一定の特殊性を反映しているにすぎない。

　このようにして、「主権」についてのアルタイ共和国憲法の規定を違憲とした憲法裁判所は、天然資源や放射性廃棄物等についての規定をも連邦憲法違反と認定した。天然資源を当該共和国の領内に住む人民の財産（所有）とする考え方は９２年の連邦条約に由来するものであるが、９３年憲法がそれ優越する効力をもつ今となっては維持することができない。国家的所有の区分や天然資源の占有・使用・処分の問題が連邦と連邦構成主体の共同管轄とされている以上（７２条１項）、共和国の所有であると一方的に宣言することは、連邦の主権を制限し、連邦と連邦構成主体との管轄の区分についての憲法規定を犯すことになる。確かに、連邦憲法は、土地その他の天然資源は「当該領域に住む諸人民の生活と活動の基礎として利用され保護される」と定めているが（９条１項）、このことは、それらの天然資源に対する所有権が共和国等に帰属することを意味するものではなく、「当該領域に住む諸人民の生活と活動の基礎として利用され保護される」よう保障する義務が連邦および連邦構成主体に課されているものと理解すべきである。また、放射性廃棄物等の問題は連邦の管轄に属し（７１条１項）、それについて制定された連邦の法律が直接に適用されるのであって、アルタイ共和国憲法の規定は、このような連邦の権限に対する介入である。連邦はその権限の行使にあたって、エコロジー的安全や環境保護を保障する義務を免れるものではないが、これは管轄権の所在とは別の問題である。

　こうして、共和国の「主権」にかかわるアルタイ共和国憲法の一連の規定についての憲法裁判所の立場は明らかになったが、問題を抱えているのはアルタイ共和国の憲法だけではなかった。国家会議の議員グループによって、アディゲヤ共和国、バシコルトスタン共和国、イングシェチア共和国、コミ共和国、北オセチア―アラニア共和国、そしてタタルスタン共和国の憲法の一連の規定の憲法適合性についての申立てが行なわれた。問題にされたのは、(1) 共和国の人民を「主権」の担い手かつ国家権力の源泉とする規定、(2) 共和国の憲法と法律の共和国領内における最高性についての規定、(3) ロシア連邦の法令は、共和国の主権的権利に反しない限りにおいて同領内において効力をもつとする規定、(4) ロシア連邦と共和国とのあいだの関係は２国間の条約にもとづくとする規定、(5) 共和国が自発的にロシア連邦に加わっているとする規定、(6) 連邦の法令が連邦の管轄または共同管轄外で制定されているとき、憲法裁判所の判決が下されるまで、共和国はその効力を停止する権利をもつとする規定、(7) 共和国は国際法の主体であり、国際関係・対外経済関係の自主的な参加者となる権利をもつとする規定、(8) 共和国領内の天然資源を、その人民の財産（所有）とする規定である。２０００年６月２７日の決定において憲法裁判所は、９２年３月１３日と２０００年６月７日の判決において述べられた法的立場を繰り返し、上記のような諸規定が違憲であることを確認した。

　しかし、問題はこれで決着したわけではなかった。憲法裁判所の違憲判決が出されたにもかかわらず、いくつかの共和国では、問題の規定が生き続けていたからである。連邦制をめぐる憲法原則について憲法裁判所が判断を示すだけでは、議論に終止符を打つことにはならず、憲法裁判所の判決の実効性をどう確保するかという問題が残っていることが明らかになったのである。

　この課題に取り組んだのが、２０００年５月に大統領に就任したプーチンであった。まず、連邦の法令や政策をロシア全土に貫徹させることを狙って、全国を７つの連邦管区に分け、それぞれに大統領全権代表を配置するという大統領令が、この月のうちに出された。７月には「連邦構成主体の国家権力の立法（代表制）機関および執行機関の組織の一般原則についての法律」（９９年１０月）が改正された。この改正によって、連邦構成主体の立法機関によって連邦憲法・連邦法律に反した憲法（憲章）・法律が採択されたことがしかるべき裁判所によって確認され、立法機関が判決発効後原則として６ヶ月以内に、違憲・違法のゆえに不作用と認められた法令を取消さず、この期間の経過後に、その結果として連邦国家権力機関の権限行使の障害が作られたこと等が裁判所によって確認されたとき、大統領は警告を発し、警告から３ヶ月以内に裁判所の判決を執行するための措置が採られないとき、大統領は立法機関を解散させる法案を国家会議に提出する、という入り組んだ手続が定められた。

　これを受けて、沿ヴォルガ連邦管区大統領全権代表が、バシコルトスタンやタタルスタンでは、違憲とされ失効したはずの共和国主権についての規定が行き続けているとして、２０００年６月２７日決定の公式説明を示すよう申し立てた。大統領代表が明らかにするよう求めたのは、憲法裁判所の違憲判決に加えて、連邦構成主体の法令に違憲のゆえに適用されない規範が存在することを改めて確認する裁判所（とくに通常裁判所）の何らかの判決は必要か、連邦構成主体の立法機関と執行機関の長に対して、２０００年７月に改正された法律にもとづく責任を問うことは可能か、可能だとしたらいかなる手続でか、憲法裁判所の判決を執行する義務はいつの時点から生ずるのか、またいつの時点から判決の不執行に対する責任を問うことが可能になるのか、という点である。２００１年４月１９日の決定において与えられた憲法裁判所の説明は、次のとおりである。(1) 憲法裁判所の判決によって違憲とされた規定は、判決にもとづいて直接に効力を失い、法システムの構成要素であることを止めるのであって、これを取消す連邦構成主体の国家権力機関の特別の決定は必要とされない。(2) 連邦構成主体の立法機関と執行機関は、違憲とされた規定の実現を排除し、違憲とされた規定にもとづく他の法令の規定を取消す義務を負う。違憲とされた規定と「類似の」規定も適用されてはならず、法システムから除去されなければならない。(3) 通常裁判所は、連邦構成主体の憲法・法律が、憲法裁判所によって違憲とされたのと「同じ」規範を含む場合は、権限をもつしかるべき者の発議にもとづいてその無効を確認する権限をもつ。この場合も、それを取消すために、連邦構成主体の国家権力機関の特別な決定は必要とされない。ただし、連邦構成主体のしかるべき機関は、通常裁判所の判決に同意できない場合には憲法裁判所の判断を求めることができる。(4) 憲法裁判所の判決は公布とともに効力を生じ、それを執行する義務を生じさせる。不執行に対する責任は、大統領による警告に始まり立法機関の解散に至る手続によって追及されるが、憲法裁判所の判決の不執行は、連邦憲法の最高性の保障にたいする障害を「客観的に」作りだすのであるから、大統領が警告するにあたって、憲法裁判所以外の裁判所が改めて違憲状態を確認する必要はない。また、裁判所の特別な判決がない場合でも、連邦構成主体の国家権力機関は、違憲とされたのと「類似の」規定を自らの法令のなかから見つけだし、所定の手続でそれらを除去することを義務づけられる。一方、連邦構成主体の国家権力機関は、問題の規定が連邦憲法に適合し、したがってそれを取消す義務を負うものではないことを確認するよう、憲法裁判所に求めることができる。

　こうして連邦構成主体は、憲法裁判所の判決によって違憲であることが直接に確認された規定の適用を排除する義務を負うだけではなく、それと「同じ」ないし「類似の」規定を自ら探し出して取り除くことが求められることになった。しかも、２０００年７月に改正された上記の法律が定めているのとは異なり、「連邦国家権力機関の権限行使の障害が作られたこと」が裁判所によって改めて確認されるのを待つことなく、大統領の警告がやってくる可能性が生じたのである。

　このような状況のもとで、連邦検事総長代理が、２００１年４月１９日の憲法裁判所決定（上記の(3)）にもとづいて、バシコルトスタン共和国憲法の「主権」にかかわるいくつかの規定を、連邦法違反であって適用されないものと確認するようバシコルトスタン最高裁に申し立てた。これに対してバシコルトスタン大統領は、この憲法裁決定についての公式説明を与えるよう憲法裁判所に申し立てた。この決定では、「本質的に同一の」「類似の」「意味のうえで同じ」「同様の」「同じ」といった表現が用いられているが、これらの用語はどのような意味をもっているのか、同義語なのか、というのである。しかし、憲法裁判所は、２００１年１２月６日の決定において、基本的に従来の判決・決定の論旨を繰り返し、決定の内容が不明確だとする申立人の主張を一蹴した。

　共和国は、いよいよ追い詰められてきたと言えよう。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　「ユーラシア研究所NEWSLETTER」 No.５２（２００２．５）、一部訂正
　