２つの憲法改正

憲法改正の季節の到来？
―「法と公正」（ＰｉＳ) の新憲法草案―

１９９７年のポーランド憲法は、旧ソ連・東欧諸国の中で、体制転換後もっとも遅れて制定された新憲法である。それは、当時の議会に議席を占めていた政党のうち、「憲法連立」と呼ばれた民主左翼同盟（ＳＬＤ）・ポーランド農民党（ＰＳＬ）・自由同盟（ＵＷ）・労働同盟（ＵＰ）が中心となって、議会外の『連帯』やカトリック教会の主張をも考慮しつつ、苦心の末に妥協にこぎつけた結果であった。それだけに、ひとたび憲法改正問題が提起されるとさまざまな論点が噴出することが予想され、したがって、手を触れないでおくことが望ましいという意見が強かった。

　しかし、憲法制定過程で中心的役割をはたしたＳＬＤやＵＷが後退し、代わって多くは憲法制定後に結成された政党が台頭すると、それらは、憲法問題を積極的に取り上げるようになった。とりわけ、２００５年の議会選挙と大統領選挙を前に、１９８９年に始まる腐敗した「第三共和国」に代わるべき「第四共和国」を建設することを標榜する「法と公正」（ＰｉＳ、「法と正義」と訳されることが多い）は、９７年憲法を全面的に書き改める新憲法草案を発表した。選挙後にＰｉＳと連立を組むことになるポーランド家族連盟（ＬＰＲ）と「自衛」も、それぞれ憲法草案を発表した。この時期からＰｉＳとの激しいライバル関係を展開する市民政綱（ＰＯ）は、国会議員の定数削減、小選挙区制、上院廃止、議員の不逮捕特権の制限という、いずれも憲法改正を必要とする４つの主張を掲げた。

　ところが、最初の憲法改正は、これとは別の文脈で実施された。欧州連合加盟にともなっていくつかの条文の改正が必要とされるという指摘が早くからなされていたが、２００２年にＥＵが採択した欧州逮捕状および加盟国間における人の引渡手続についての枠組決定を受けて改正された刑事訴訟法典が、ポーランド市民の国外への引渡しを留保なしに禁じている憲法５５条１項に違反するという判決が、憲法法廷によって下された（２００５年４月）。ＥＵ法と憲法との食い違いを解消するために憲法法廷が選択肢のひとつとして示したＥＵからの脱退は、現実的ではない。２００６年９月、議会は、欧州逮捕状の適用を可能にする憲法改正を成立させたのである（案の定、この機会に、妊娠中絶禁止を憲法上確固としたものとすることを意図した憲法改正も試みられたが、これは不成立に終わった）。
　さらに、２００９年５月には、被選挙権を定めた９９条に、「公訴によって追及された故意犯罪のゆえに裁判所の判決によって自由剥奪刑を言い渡された者は、国会または上院に選出されることはできない」という条文がつけ加えられた。不祥事を起こす議員に対する市民の眼を意識した改正で、ほとんど全会一致で可決されたが、憲法事項としてふさわしいかどうかという疑問もあるものであった。

　より大きな憲法改正問題は、２００７年秋に成立したＰＯ-ＰＳＬ連立政府とカチンスキ大統領との対立を背景に発生した。
　２００５年秋から２年間のＰｉＳ政権の時期（その途中から兄カチンスキが首相を務めた）には目だった役割をはたさなかった弟カチンスキ大統領は、政府与党が重視する一連の法律に拒否権を行使するという態度を示した。いわば「野党としての大統領」である。連立与党は、これを覆すために必要な国会の５分の３という議席をもっていないため、法律の成立はＳＬＤの態度に依存した。ＳＬＤはある場合は大統領を支持し、ある場合は政府与党を支持したが、ＰＯの立場からみれば、議会選挙で勝利したにもかかわらず大統領によって政策の実現が食い止められる、という状況がもたらされたのである。
　２００８年秋には、ＥＵ首脳会議において誰がポーランドを代表するかをめぐって大統領と首相との折り合いがつかず、政府が大統領による政府専用機の使用を認めなかったため、大統領はみずから飛行機をチャーターして会議に臨むという、国際舞台にまで混乱を持ち越す事態が発生した。トゥスク首相は、「閣僚会議は、ポーランド共和国の対内政策および対外政策を実施する」（憲法１４６条１項）という規定と「共和国大統領は、対外政策の分野において、閣僚会議議長および所管大臣と協力する」（１３３条３項）という規定との関係をどのように理解すべきかをめぐって憲法法廷の判断を求め、憲法法廷は、議題が大統領の権限にかかわるかぎりで大統領の出席を認めつつ、会議に臨むポーランドとしての立場は政府が決定するという解釈を示した（２００９年５月の判決）。これは、憲法法廷が、権限紛争の解決という権限を初めて行使したものであった。

　こうして、ＥＵとの関係では一応問題解決の方向性を示されたのであったが、国会の信任に支えられて議院内閣制的に機能する政府と、直接選挙によって選ばれ、法律拒否権などしかるべき権限をもつ大統領とが並立する、いわゆる「半大統領制」の運用という根本問題は残った。この点については、政治家による賢明な判断の積み重ね（憲法慣習）をつうじて解決されるべき問題であるという見解も存在したが、３名の元憲法法廷長官（ツォル・サフャン・ステンピェン）という憲法問題においてもっとも権威をもった人びとが、憲法改正によって抜本的に解決すべきである、という問題提起を行なうに至った。０９年秋、彼らの問題提起は、知識人グループ「経験と未来」の憲法改正案という形で具体化された。そこでは、大統領の権限を弱めて議院内閣制の方向に傾斜させるという選択を行なうという前提で、大統領を政府と並ぶ執行権の担い手としての地位から外し（三権のいずれにも属さない）、権限については、国会が大統領の拒否権を覆すための要件を「５分の３」から「絶対多数」に変える、国会は大統領による条約の批准を義務づけることができ、大統領は、批准しない場合は憲法法廷に申立てる（カチンスキ大統領がリスボン条約の批准を長い間留保したことが念頭に置かれている）、対外政策の分野における立場は、閣僚会議議長の提案にもとづき、またはその同意を得て提示する、などが提案されている。大統領の権限を弱めることには、直接選挙制との関連で問題が残るが、「経験と未来」は、現行通り直接選挙制とするＡ案と、国民議会＝上下両院合同会議プラス同数の県代表からなる「選挙会議」による選出というＢ案を併記している。

　　ＰＯは、かつて提起した４項目を踏まえつつ、同じく大統領の権限を弱めるという方向で憲法改正を提起している。第１に、国会議員の定数を４６０から３００に減らす。上院は廃止するという見解を保持しつつ、憲法学者や連立のパートナーであるＰＳＬの意見を考慮して存置することとし、定数を１００から５０に半減させ、元大統領を終身上院議員として加える。第２に、議員の不逮捕特権を制限し、権力が当該議員に対して特務機関を濫用している疑いがある場合に限定して、法を侵しても処罰を免れるというこれまでの事態に終止符を打つ。第３に、大統領の直接選挙制を維持するが、国会が大統領の拒否権を覆すための要件を（「経験と未来」の提案と同様に）「５分の３」から「絶対多数」に引き下げる。大統領は、現在と同じように、拒否権を行使する代わりに、憲法法廷に違憲審査を申立てることができるが、この場合、憲法法廷の審理機関は３ヵ月に限定される（大統領が申立て権を用いて法律の施行を「引き延ばす」のを食い止めようとする趣旨である）。第４に、対外政策における首相と政府の権限を明確にする（背景は上述のとおり）。第５に、安全保障評議会と全国ラジオ=テレビ評議会を憲法典から取り除く。大統領のもとに置かれている安全保障評議会は役割が不明確であり、「経験と未来」も政府の外交権を明確にすることと関連して廃止を提案している。全国ラジオ=テレビ評議会は、公共放送の幹部人事などに発言権をもつ機関であるが、公共放送の政治化＝党派化をもたらすものとして、とくに２００５年以降、批判の対象となっている。
　次の大統領選挙は、２０１０年秋に行なわれる。少なくとも大統領の権限縮小に関する限り、野党第１党であるＰｉＳの主張とは逆の方向であり、選挙まで１年を切った時点で提案された憲法改正案が、これに間に合うように実現される可能性はない。実際、次期大統領の座をめぐって、再選をめざすカチンスキ大統領と競うと目されてきたトゥスク首相は、２０１０年１月末、大統領選挙には出馬しないという意思を表明した。トゥスクの大統領当選は相当程度有望と考えられてきたが、権力の中心は大統領ではなく首相にあり、首相（同時にＰＯの党首）の座に留まる方が政策の実行に資する、というのが彼の判断の理由である。

　これに対してＰｉＳは、２０１０年１月、新ヴァージョンの憲法草案を発表した。ＰｉＳは、ＰＯと競い合う野党第１党としての地位を占め、政権奪回をめざしているとはいえ、ＰＯとの支持率の差は大きく開いたままである（世論調査センターＣＢＯＳの調査によれば、２月の政党支持率は、ＰＯ４３％、ＰｉＳ１９％、ＳＬＤ７％、ＰＳＬ６％）。議員定数の削減など一部の論点を除けばＰＯの考え方との開きは大きい（ＳＬＤとの距離はいっそう大きい）ので、ＰｉＳの憲法草案がそのまま実現される可能性はほとんどない。カチンスキ大統領ですら全面的には支持していない、とされる。しかし、「第三共和国」の憲法としての９７年憲法を内面化しておらず、これを全面的に書き換えて「第四共和国」を実現しようとしているＰｉＳの憲法構想を知ることは、ポーランドの憲法政治における論点を所在を確かめる、という意味を持っている。現行憲法の運用過程で実際に問題になっている多くの論点についての、ＰｉＳの答えがここに示されているからである。

　章別構成

　ＰｉＳ憲法草案の全体の構成は、前文、第１章「最高原則」、第２章「人および市民の自由、権利および義務」、第３章「法源」、第４章「共和国大統領」、第５章「国会および上院」、第６章「立法手続」、第７章「閣僚会議」、第８章「裁判権」、第９章「地方自治」、第１０章「国庫および財政」、第１１章「最高監察院」、第１２章「その他の独立した公的制度」、第１３章「国際組織または国際機関への権限の委譲」、第１４章「防衛および緊急事態」、第１５条「憲法の修正または補充」、第１６章「経過規定および終末規定」である。
　もっとも顕著な特徴は、　「国会および上院」と「共和国大統領」の順序を入れ替え、統治機構の最初に大統領についての規定を置いていることである。第１章「最高原則」は、現行憲法の第１章「共和国」に対応するものであるが、内容、書きぶりともに、全面的に改められている。現行憲法の第９章「国家監察および法保護の機関」が最高監察院、市民の権利弁務官、全国ラジオ=テレビ評議会の３機関について定めているのに対して、最高監察院と「その他の機関」に分け、後者の内容も改めている。欧州連合への加盟を踏まえて、「国際組織または国際機関への権限の委譲」についての章を独自に起こしている点は、内容は別として、多くの専門家の指摘する要請に沿ったものである。

　大統領

　直接選挙で選ばれる大統領（任期５年）は、現行憲法では閣僚会議とともに執行権を構成するものとして位置づけられているのに対して、ＰｉＳの憲法草案では三権のいずれに属さないものとされている。「対内関係および対外関係におけるポーランド国家の最高の代表者」、「国家権力の継続性の保証者」であり、「憲法の遵守を監督」し、「国家の主権および安全ならびにその領土の不可侵性および不可分性を擁護」するという大統領の役割は現行憲法と同様であるが、「国家の行動の整合性について配慮する」という要素がつけ加えられている（７条）。そのうえで、以下のように三権のいずれに対しても、現行憲法と比べて大幅に権限が拡大されている。

　まず、執行権を担う閣僚会議との関係では、大統領が閣僚会議議長（首相）を指名し、首相の提案にもとづいて閣僚会議全体を任命したあと、国会の絶対多数（賛成が反対・保留の和よりも大きい）による信任を受ける（１１６条）、そのような仕方で閣僚会議を形成することができないときは、国会が絶対多数で首相と閣僚会議を選出し、大統領はそれを任命する（１１７条）という手続は、現行憲法と同様である。現行憲法は、それでも閣僚会議を形成することができないときは再び大統領に発議権が移り、今度は国会による信任は相対多数（賛成が反対より多い）でよく、それでも閣僚会議を形成することができないときは、大統領は国会を解散させる、ということになっている。これに対して、ＰｉＳ憲法草案では、相対多数による信任という手続を経ることなく、大統領はただちに首相と閣僚会議を任命することができる。このような政府は国会の信任を得たものではないが、国会が建設的不信任（首相候補を示した不信任）を可決することによって対抗するのでないかぎり、大統領によって国会自身が解散されうることになる（１１８条）。国会に絶対多数を占める多数派が形成される限り、政府は現在と同様に国会の支持に立脚した議院内閣制的な性格のものとなるが、このような多数派が形成されない場合は、大統領の意思によって政府が形成されることになる。
　しかも、大統領は、閣僚会議議長またはその他の閣僚会議構成員が「法を遵守せず、または国家の安全の重要な考慮がその任命に異議を示しているという根拠のある疑いが存在するとき」は、任命を拒否することができる、というまったく新しい要素を盛り込んでいる。拒否しようとする場合、大統領は国会議長と上院議長（副首相と大臣の場合は、さらに首相）の意見を事前に求めなければならないが、そのような意見に拘束されることなく、任命するか否かを決めることができる（１２２条）。カチンスキ大統領は、シコルスキ外相について「疑い」を示した、という実例がある。首相は、現在はこのような「疑い」を無視することができるが、ＰｉＳの憲法草案では大統領の手に決定権が委ねられることになる。

　大統領は、閣僚会議との合意にもとづいて「国家政策の戦略的方向」を定める（７２条１項(１)）。国家にとって特別な意義をもつ事項や国家政策の戦略的方向案を審議するために、閣僚会議の会議を招集し、主宰する（７２条）。国家政策の戦略的方向についての大統領諮問機関として、「国家戦略評議会」が置かれることになる（７５条２項）。現行憲法でも、大統領は議会に教書を提出し、大統領が主催する閣僚会議である内閣評議会を招集することができるが、内閣評議会は閣僚会議としての権限は持たないので、実際上は大統領と政府との意思疎通の場以上のものではない。ＰｉＳ憲法草案は、政策面でも大統領の影響力を格段に強化しようとするものである。大統領と政治的な立場を異にする政府が形成されたとき（いわゆるコアビタシオン）、政府は「国家政策の戦略的方向」について大統領とすり合わせることを求められることになる。
　トゥスク首相とカチンスキ大統領との対立を招いた国際組織における代表の問題については、次のような規定が置かれている。「共和国大統領は、法と国際慣習に従って、外国代表との交渉および国際組織における交渉において、自己の判断にもとづき、自らポーランド共和国を代表することができる。このような場合、大統領は、交渉の対象となるべき事項についてのポーランド共和国の立場の閣僚会議による定式化、および交渉に参加する閣僚会議構成員の指名を、閣僚会議議長に求める」（７３条）。後段の規定が、外交方針の決定における閣僚会議の優位を認めたものであるとすれば、憲法法廷の判決の趣旨に近いものとなるが、政策面でも大統領の主導性をめざすＰｉＳ憲法草案の全体的方向を考えれば、不明確さが残る。

　次に、立法権と担う議会（国会および上院）との関係はどうか。
　議会が可決した法律に対して、大統領は、拒否権を行使するか憲法法廷に憲法適合性の審査を求めるかの選択権をもち（判断期間は２１日から３０日に短縮）、国会は５分の３で再可決することによって拒否権を覆すことができる（国会に与えられた期間を新たに９０日と限定）という点では現行憲法と変わらない（１０２、１０４条）。ＰｉＳ憲法草案はこれを「通常立法拒否権」と呼び、新たに「特別立法拒否権」の制度を導入している。すなわち、法律が「財政または市民の自由および権利にとって本質的な意義」をもつ場合には、通常立法拒否権を行使する代わりに、それに署名するかどうかについての全国レフェレンダムを命じることができる。その結果、国民が署名を支持するか、またはレフェレンダムが不成立に終わった場合は署名しなければならないが、反対の意思表示を行なった場合は、立法手続はそこで終了だけでなく、大統領は国会を解散させる可能性を手に入れることになる（１０３条）。

　現行憲法において、大統領が国会を解散させる（「任期を短縮する」）ことができるのは、(1)上記のような手順を踏んだ上で、国会の相対多数によっても政府が信任を得られないとき、(2)予算法案が国会に提出されてから４ヵ月に以内に（議会による可決を経て）署名を求めて大統領に提出されないときに限られている。これに対して、ＰｉＳ憲法草案では、(1)については、上述したように、相対多数による信任という手順を待つことなく解散させることができ、(2)の機関を９０日に短縮するほか、(3)上記のような特別拒否権にもとづくレフェレンダムで法律への署名が否定されたときだけではなく、自らが準備した法律案を国会に付託する前に全国レフェレンダムを命じ、それによって支持された法律を国会が９０日以内に可決しないときにも、国会を解散させることができる。しかも、レフェレンダムの成立要件は、有権者の過半数の参加というポーランドの現実においては高いハードルが、３０％に下げられている（８条３項）。国会と上院は、このような法律に大統領の同意がある場合にのみ修正を加えることができ、上院は国会によって可決された法律を否決することができない（１０５条）。さらに、(4)大統領就任から６ヵ月以内に、国会の任期開始から少なくとも１年が経過していれば、国会を解散させることができる。この場合、他の国会解散事由のときと同様に、国会議長と上院議長の意見を事前に聴取する、という以外の制約は存在しない（９４条２項）。

　ＰｉＳ憲法草案は、新たな法源として、「憲法的法律」と「法律の効力をもつ決定」をつけ加えている（５９条）。
　「憲法的法律」は、憲法改正を行なうための法律で、両院それぞれの法定議員総数の３分の２によって採択される（１９０条）。両院の法定議席総数の３分の２という要件は現行憲法と同様であるが、現行憲法が求めている第１章「共和国」、第２章「人および市民の自由、権利および義務」、第１２章「憲法改正」を改正する場合の特別手続（国会の第一読会後６０日の時間を置いて議決すること、レフェレンダムに付す可能性があること）に当たるものはなく、憲法改正手続は若干簡略化されている。
　「法律の効力をもつ決定」は、大統領が閣僚会議の提案にもとづいて制定するものである。公布・施行されるためには国会による承認が必要なので、通常の法律との差異は大きくないが、法律とは異なり、上院の審議を省略することができることになる（６２条）。
　なお、閣僚会議は、法律案を提出するさい、国会および上院による修正は閣僚会議または授権された大臣の同意のある場合にのみ可能であるとされ（１０６条１項）、議会の審議権に重要な制約が加えられている。また、法律がそれを執行する目的で決定を制定することを授権する相手として大統領が挙げられていることも、現行憲法とは異なる点である（６３条１項）。

　議会

　国会議員の定数は、４６０名から３６０名に引き下げられる（９０条）。上院議員の定数は、１００名から５０名に引き下げられ、直接選挙で選出された元大統領が加えられる（９５条）。前述したしたとおり、これらの点では、ＰＯも共通の志向をもっている。「直接選挙で選出された」という限定があるので、１９８９年に両院合同会議で選出された初代大統領ヤルゼルスキは除かれる。
　国会の選挙制度については現行憲法どおり比例代表制が明記されているが、上院については小選挙区制とされていることが大きな変更点のひとつである（１０条２項。現在は、上院の選挙制度については憲法上の縛りがなく、現行制度は２名～４名の連記制となっている。連記制は小選挙区制と同様に二大政党制化を促進するものであり、現に、現在の上院は無所属１名を除いてＰＯとＰｉＳとによって独占されている）。もうひとつの変更点は、上院議員の被選挙資格に、３０歳という年齢要件のほかに、合計で少なくとも５年、大統領・国会・上院・閣僚会議・閣僚会議議長によって任命される公職、国会議員・上院議員、地方自治の直接選挙職を遂行した者という要件がつけ加えられていることである（３２条３項）。さらに、上院議員の選挙は、現在のように国会議員選挙と同時ではなく、地方自治体機関の直接選挙と同時に実施される（９６条）。したがって、上院は国会解散によって任期が短縮されることなく、４年の任期を全うすることになる。国事法廷に対する大統領の訴追は、国会の提案にもとづいて上院が行ない（７７条２項。現行憲法では国民議会＝両院合同会議）、大統領が空席になった場合は上院議長が代行する（７８条２項。現行憲法では国会議長）というように、非日常的な事態における上院の地位が高められているのは、ある程度このことと関連していよう。
　しかし、立法過程における両院の関係は、国会が可決した法律を上院が否決しまたは修正を加えたときは、国会が絶対多数によってこれを退けないかぎり上院の決議が採択されたものとなる（１００条）という、現行憲法のモデルが維持されている。　

　裁判権

　裁判権は、憲法法廷、国事法廷および裁判所によって行使される、という点は、現行憲法と同様である。
　ＰｉＳは、２００５～０７年のＰｉＳ政権時代、政権が重視する一連の法律に対して相次いで違憲判決を下した憲法法廷を激しく批判する一方、連立与党として確保した国会の多数を利用して、自らの意にかなう裁判官を次々に送り込んだ。その結果、憲法法廷の判決の傾向は、ＰｉＳが批判する「リベラル」性を後退させる方向で、徐々に変化しつつある。ＰｉＳ憲法草案は、裁判所と法廷とを並立させている現行憲法とは異なり、憲法法廷を「主権的かつ民主的な法治国家としてのポーランド共和国の法秩序における憲法の優位性を擁護する裁判権の最高機関」と位置づけ（１２７条）、裁判所よりも先に定めている。その含意は、後述するように、ＥＵ法との関係にある。

　現行憲法では、憲法法廷の裁判官（１５名）は、国会によって選出される。「法律家としての知識に秀でた者」の中から個別的に選ばれる（任期９年で再任不可）という以外の要件・手続は憲法では定められておらず、憲法法廷法によって、裁判官資格は最高裁判所または最高行政裁判所の裁判官となるのに必要とされる資格をもつ者と限定され、少なくとも５０名の国会議員または国会幹部会の提案にもとづいて国会が絶対多数で選出する、と具体化されている。現実には、人選は国会の多数派の意のままになり、とくにＰｉＳ政権時代に選出された裁判官の幾人かの資質に疑問符が付されたことから、現行手続は批判を受けており、非政府組織による候補者のモニタリングも組織されている（２０１０年３月には、ＰＯが提案した候補者の経歴・資質に疑問があることがモニタリングの結果明らかにされ、辞退に追い込まれるという出来事も生じている。ＰＯ主導の人事も批判に晒されているのである）。
　ＰｉＳ憲法草案によれば、裁判官（１８名）は、空席が生じた場合、大統領・国会・上院によって順次任命される（つまり、最終的には３分の１ずつ任命権をもつ、ということになる）。国会・上院による任命は、現在と同様に絶対多数による。長官・副長官は、現在は、裁判官総会によって提案された候補者（２名）の中から大統領が任命することになっているが、大統領が自らの判断により任期４年で長官・副長官を任命することができることになる（１２８条）。
　憲法法廷の権限は、現行憲法と同様に、抽象的規範統制、裁判所の申立てにもとづく具体的規範統制、自由・権利を侵害された者による憲法訴願の審理、権限紛争にかかわる憲法解釈、政党の目的または活動の憲法適合性の審査である（１２９、１３０、１３４条）。現行憲法では、憲法訴願の対象は法律その他の規範的アクトに限定されているが、ＰｉＳ憲法草案はそのような限定を外し、「裁判所もしくは行政機関による最終的決定または公的権力のその他の行為もしくは不作為」によって自由・権利が侵害された者に、広く訴願の権利を認めている（１３２条）。
　手続にかんする重要な変更は、判決は原則として全員の構成で下され、一定の場合は、３名の裁判官によって事前審査が行なわれる、という点である（１３５条）。現在、憲法法廷に持ち込まれる事件の数が増加し、訴訟遅延がもたらされているが、全員構成による審理を原則とすることは、このような傾向を増幅させる可能性がある。

　裁判官は、「裁判問題評議会」の提案にもとづいて、大統領がこれを任命する（１４４条１項）。全国裁判評議会の提案にもとづく大統領の任命という現行制度と類似しているが、全国裁判評議会に代わるべき裁判問題評議会の性格は大きく変更される。全国裁判評議会は、三権の代表から成るものの、裁判官が多数を占める機関である。これに対して、裁判問題評議会は、大統領が議長を務め、最高裁長官・最高行政裁長官・司法大臣が副議長を務める。その他の構成員は、大統領によって任命される４名、国会と上院によって任命される各２名、裁判官の中から司法大臣によって任命される４名であり、裁判官集団の人事権はいっさい排除されることになる（１４８条）。このような裁判問題評議会には、裁判官を罷免する提案を大統領に行なうという、全国裁判評議会のもたない権限も与えられている（１４５条２項）。
　
　全国裁判官評議会による提案を大統領は拒否できるのかどうかについて、憲法の規定からは明らかではなく、学説の見解は分かれていた。長い間、拒否の前例もなかった。これに対して、カチンスキ大統領は、初めて９名の候補者を拒否した。しかも、態度決定のための時間的制約はなく、拒否の理由も示されなかったので、候補者は著しく不安定な地位に置かれることになった（ちなみに、全国裁判評議会には大統領代表が１名加わっており、その者をつうじて審議段階で意見を述べる道が開かれている）。このような状況を踏まえて、「経験と未来」は、裁判官の任命拒否は、全国裁判評議会による提案後に明らかになった重要な理由がある場合に限り、しかも根拠を付すことが必要、という憲法改正を提案している。しかし、ＰｉＳ憲法草案はこの論点には触れず、現行憲法どおりの定式にとどめている。

　なお、長いあいだ、司法大臣の任命する裁判官試補が裁判を行なうことが常態化していたが、憲法法廷の違憲判決によってそれが許されなくなっている。これに対して、ＰｉＳ憲法草案は、第一審に限り、職業裁判官による判決の統制を確保するという条件で、裁判官試補または裁判補助官による裁判を認め（１４６条）、初任の場合は任期を付すことも認める（１４４条）という考え方をとっている。違憲判決に対しては憲法の方を変えることによって対応する、という態度である。

　国際組織への権限委譲

　新設された第１３章「国際組織または国際機関への権限の委譲」には、現行憲法では法源の章に置かれている「若干の事項」についての国家権力機関の権限の委譲についての規定（１７４条）、そのような委譲を定める条約の批准手続についての現行憲法と同じ規定（１７５条）のほか、新たに、国際組織における職務を遂行すべき者（例えば、欧州委員がそれに当たるであろう）の候補者の選任手続（１７６条）、国際組織において制定されるべき法的アクトについてのポーランドの立場を定めるうえでの閣僚会議と議会との協力についての規定（１７７条）、などが置かれている。１７４条では、権限委譲の限界を画するものとして、国際組織または国際機関の「組織構造または活動がポーランド共和国の基本的価値および憲法原則に矛盾する」ことを謳っている。
　欧州連合加盟国としてのポーランドにとって、憲法の定める憲法の最高法規性とＥＵ法の優越性との関係をどう処理するかは、難問である。欧州連合加盟条約を合憲と判断した２００５年５月の憲法法廷判決は、ＥＵ法と憲法の双方の親和的解釈をつうじて矛盾を克服することを求めつつ、それが不可能な場合は憲法の優位という原則によって解決される（ＥＵ法の変更をめざすか、憲法を改正するか、ＥＵから脱退するかを主権者が決定する）とした。同年４月の判決が欧州逮捕状についてのＥ枠組み決定を実施に移すための刑事訴訟法典改正法を違憲とし、これを受けて憲法が改正されたことは、上述のとおりである。条約（一次法）は、憲法法廷の審査対象であるが、派生法（ＥＵ規則や指令）については明文の規定がないため、実施法を審査するという形で間接的に派生法を審査する、という形がとられたのである。
　このような状況に対して、ＰｉＳ憲法草案は、「ポーランド共和国が国家権力機関の若干の権限を委譲した国際組織に由来する法定立アクト」（派生法）を憲法法廷の審査対象として明記し（１２９条１項）、派生法に対しても憲法の優位性を明確にしようとしている（憲法法廷の役割を「主権的かつ民主的な法治国家としてのポーランド共和国の法秩序における憲法の優位性を擁護する」ものとし、あえて「主権的」という形容詞を付しているのは、このような文脈においてであろう）。もちろん、派生法に対する違憲判決は、国内法に対する違憲判決とは違ってそれを無効にするわけではなく、ポーランドの公的権力によって適用されることはできない、という効果をもたらすにすぎない（１２９条６項）。このような場合、閣僚会議は国際組織の加盟国およびその組織のしかるべき機関に判決の内容と効果について通知し、「不適合を取り除くためのしかるべき行動」をとるものとされている（１３９条）。

　国民記憶機構

　第１２章「その他の独立した公的制度」では、市民の権利弁務官（上院の同意を得て国会が任命から上院が任命に変更）、子どもの権利弁務官（現行権憲法では、子どもの権利の条文で規定）のほか、全国ラジオ=テレビ評議会に代わる「電子メディア問題庁」（長官は大統領が任命）についての規定が置かれている。
　さらに特徴的なことは、旧公安警察の資料を保存し、それにもとづいて「浄化」（旧公安警察協力者の摘発とパージ）を推進してきた「国民記憶機構」（ＩＰＮ）を憲法上の機関に高めていることである（１７３条）。市民は、「国民の独立と自由の希求、市民の権利ならびに教会〔大文字の教会、すなわちカトリック教会〕および独立した社会組織の権利に向けられた共産主義政党および国家強制装置の１９９０年１月１日よりも前に実施された行為についての完全な知識を、それらの行為を実施し支援した者についての知識を含めて、得る権利」が与えられている（３５条１項）。そのような行為への参加は、公務へのアクセスの権利の行使を制限する根拠とされる（４１条２項）。このように、浄化が憲法上の市民の権利として位置づけられたことを受けて、国民記憶機構は、(1) 「ポーランド国民と国家に損害を与える外国の国家および組織の１９９０年１月１日より前にとられた行為」、および３５条１項において定められた行為についての知識を深め、保存し、流布すること、(2)前号にいう行為と関連してなされた犯罪の摘発および追及、(3)３５条において定められた市民の権利の実現、のために行動するものとされている。
　国民記憶機構の活動は、資料の無秩序な流出や政治的利用など批判が多く、廃止論もある中で、ＰｉＳはこれを高く評価しているわけであるが、「独立した」公的制度として位置づけられているにもかかわらず、独立性を憲法上担保する配慮は見られず、その組織と活動については、すべて法律に委ねられている。この点は、市民の権利弁務官などについてもほぼ同様である。

　最高原則

　総じて、ＰｉＳには国家権力を相対化し、市民社会を発展させるという発想が希薄である。そのことは、第１章「最高原則」によく現われている。
　第１条は、「各人の生まれながらの尊厳の尊重、共同善についての配慮、公正〔正義〕、法の支配および連帯」を、「国家的秩序」の基礎と規定している。第４条１項は、「立法および公的権力の全面的な努力をつうじて実現される対内政策の最重要な任務」を１２項目にわたって列挙していることも特徴的である。その７項目目には、「失業、ホームレスおよびその他の形の社会的排除の防止」とある。
　しかし、公的権力の分権化についての規定は削除され、地方自治については「補完性の原則」に言及した簡単な条文にとどめられている（９条１項）。ＰｉＳが弁護士職への道を拡げるという立場から闘ってきた弁護士自治を根拠づけている職業自治団体についての規定は削除され、自治団体に対する国家機関の監督が定められている（９条３項）。社会団体の結成・活動の自由、マスメディアの自由についての条文は削除されている。
　現行憲法は、「自らの綱領においてナチズム、ファシズムおよび共産主義の活動の全体主義的方法および実践に訴える政党その他の団体、ならびにその綱領もしくは活動が人種的・民族的敵意、権力を獲得しもしくは国家の政策に影響を及ぼすための暴力の使用を想定もしくは許容し、または組織構造もしくは構成員を秘密にすることを予定している政党その他の団体の存在は、禁じられる」と定め、ナチズム・ファシズム・共産主義の思想そのものではなく、それらの活動方法や組織のあり方を捉えて禁止するという形になっているが、ＰｉＳ憲法草案では、「共産主義的、ファシズム的、ナチズム的なイデオロギーまたは方法に立脚する政党その他の団体の行為」が禁止の対象とされていｌる（１２条３項）。さらに、「公的権力は、法律において定められた原則にもとづいて、共産主義、ファシズムまたはナチズムのイデオロギーまたは実践の是認を表現する内容およびシンボルの公共の場所における存在を防止する。すべての市民は、公的権力がしかるべき行動をとることを求めることができる」（２９条）とする条文が、人権の章に置かれている。共産主義をナチズムよりも先に置いて、「イデオロギー」そのものを禁じようとしていることが明白である。

　一方、国家‐教会関係については、諸教会の同権、国家と諸教会の相互的独立性の尊重と共同善のための協力などを定めた現行憲法の規定が再現されているが（１３条）、「ポーランド共和国における公的権力は、宗教的・世界観的・哲学的信念を公共的生活において表現する自由を保障しつつ、これらの問題における公平さを保持する」という条文だけがそっくり削除されている。「真理と正義と善と美の源泉たる神を信ずる者」と「この信仰を共にはしないが、他の源泉に由来するところの普遍的価値を認める者」とを併記するという苦心の妥協の産物である現行憲法の前文は、「全能の神の名において」で始まる文章に全面的に書き改められている。現行憲法は、大統領や議員の宣誓文に「神のご加護のあらんことを」という文言をつけ加えることができるとされているが、ＰｉＳ憲法草案では逆に、「神のご加護のあらんことを」という文言が宣誓文の本体に組み込まれ、これを省くこともできる、とされている（６９条１項、８３条２項、１１２条）。
　宗教に対するこのような姿勢は、人権の章にもよく現われている。

　人権
　
　第２章「人および市民の自由、権利および義務」にも、特徴的な規定が少なくない。

　この章の冒頭の章には、「ポーランド共和国は、人の生まれながらの、奪うことのできない尊厳を源泉とする人および市民の自由と権利を尊重し、保護する」という規定が置かれており、その２項では、これらの自由・権利の行使の制限の根拠と限界が定められている。これらは、現行憲法と類似したものであるが、ＰｉＳ憲法草案はさらに、「憲法において保証された自由と権利は、法秩序を攻撃するためにも法違反から利益を得るためにも濫用されてはならない」という規定をつけ加えている（１７条）。
　平等原則については、「すべての者は法の前に平等であり、公的権力によって平等に扱われる権利をもつ」（１９条１項）という規定にとどめ、現行憲法の「何びとも、いかなる理由によっても、政治的、社会的または経済的生活において差別されてはならない」という規定は削除されている（１９条）。男女平等について定めた規定も削除されている。外国人については、ポーランド国籍と関連したものを除いて憲法において定められた自由・権利を享有するとしつつ、「この原則は、第１７条２項を考慮して法律において外国人の問題を特別に規律する妨げとなるものではない」（１９条２項）として、国家の安全などを根拠とする制限を示唆している。

　「ポーランド共和国は、すべての人に生命の法的保護を保障する」という現行憲法の規定は、「すべての人は、受胎から自然死までの生命に対する権利をもつ」（２０条）に代えられている。妊娠中絶を憲法上禁止することを意図する立場から、従来から主張されてきた定式である。
　「基礎的かつ国家との関係において第一次的な共同体である家族は、固有かつ奪うことのできない権利をもつ」（２６条１項）として、人および市民そのものではない「家族」が権利主体として設定されていることも特徴的である。「親は自己の信条に従って子を養育する自然的権利と優先権をもつ」（２６条２項）という規定は、現行憲法にもある規定を強めたものであるが、「この養育は、子の成熟の程度ならびにその良心と信仰の自由およびその信条を考慮したものでなければならない」という子の権利との調整を図る文言は削除されている。「子どもの権利弁務官」（子どもオンブズマン）の制度は存置が予定されているが、人権の章からは「子どもの権利」が削除されている。家族の権利は、事実上、親の権利（の優位）を意味する、という考え方である。
　現行憲法においても、結婚は「女性と男性との結合」と規定されているが、ＰｉＳ憲法草案は、「もっぱら女性と男性の結合」（４条１項３号）と強調するだけではなく、「公的権力は結婚していないペアのことがらを規律もせず、その登録も行なわない」（３０条２項）として、同性カップルに法的位置づけを与えることを封じようとしている。
　信教の自由についての規定は、「各人は、良心、世界観および信仰、宗教的礼拝および実践、ならびに私的生活および公的生活における宗教教育の自由をもつ。／公的権力は、公立学校において、カトリック教会ならびにその他の法的に承認された教会および信仰団体の宗教を、それらの監督のもとで教育することを可能にする」（２７条）と定式化されている。現行憲法にある、学校における宗教教育は「他の者の良心および宗教の自由が侵害されてはならない」、「何びとも、宗教的実践に参加することも参加しないことも強制されてはならない」、「何びとも、公的権力の機関によって自らの世界観、宗教的信条または信仰を明らかにすることを義務づけられてはならない」という規定は消えている。その一方で、市民は「土地の慣習に従って公共的領域に存在する文化的および宗教的なシンボルおよび記念物の存在を擁護する権利」（２８条）をもつ、とされている。

　総じて言えば、ＰｉＳ憲法草案がめざすのは、三権の上に立つ大統領によって率いられ、カトリックの倫理によって貫かれた「強い国家」である。一般にロシアに対して厳しい態度をとっているＰｉＳが、この点ではロシアの憲法体制に類似したモデルを志向しているのは興味深い。

　＊１９９７年憲法の邦訳は、阿部照哉・畑博行編『世界の憲法集〔第四版〕』（有信堂、２００９年）に収録されている。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（２０１０年３月１６日）